Tajuk : Badan Pengurusan Pilihan Raya - Suatu Elemen Penting Dalam Menghasilkan Intergriti Pilihan Raya Demokratik.

Badan Pengurusan Pilihan Raya (BPP) atau Election Management Body (EMB) diwujudkan hampir di seluruh dunia khususnya di negara-negara yang melaksanakan sistem pemerintahan demokrasi berlandaskan kepada pilihan raya yang bebas dan adil. Memang tidak dapat dinafikan bahawa elemen penting dalam pengurusan sesuatu pilihan raya multi-parti yang bebas dan adil ialah sebuah badan atau Suruhanjaya Pilihan Raya yang bebas. Kekuatan dan kekuasaan yang dipunyai oleh BPP berkenaan dan kebebasan yang luas untuk menyelenggarakan segala fungsinya akan mencerminkan tahap intergriti pilihan raya demokratik yang dijalankan.

Suruhanjaya Pilihan Raya atau apa jua nama badan yang diwujudkan untuk menjalankan pilihan raya itu jika ianya perlu mengadakan pilihan raya yang bebas dan adil hendaklah dari awalnya dipandukan oleh tradisi kebebasan dan kesaksamaan (tradition of independence and impartiality). Sememangnya tidak ada sebarang benchmark atau standard antarabangsa yang telah ditetapkan sebagai panduan bagi penubuhan sesebuah badan bebas seumpama ini. Apa jua penilaian yang akan diberikan terhadap prestasi dan kemampuan sesebuah Badan Pengurusan Pilihan Raya (BPP) bagi sesebuah negara adalah terpulang kepada masyarakat yang mengambil bahagian dalam pilihan raya dalam negara berkenaan.

Ringkasnya sesebuah BPP yang hendak memperoleh status kredibiliti sebagai BPP yang dihormati kerana pencapaiannya dari segi mewujudkan tahap kebebasan dan kesaksamaan ialah bahawa BPP itu hendaklah sentiasa mendapat kepercayaan awam. Maksudnya kedudukannya sebagai badan bebas dan saksama tidak dipersoalkan oleh mana-mana pihak yang mengambil bahagian dalam pilihan raya dan sememangnya BPP itu dalam segala urusannya harus dilihat sebagai sentiasa adil dan tidak berpihak dan semua pihak yang mengambil bahagian dalam pilihan raya dapat menjalankan urusan dan aktiviti secara bebas.

Ada banyak pihak mempersoalkan tentang neraca ukuran yang hendak dipakai untuk menilai tahap kebebasan BPP yang diwujudkan. Mengikut petunjuk antarabangsa istilah “bebas” (independence) dalam konteks pilihan raya demokratik bermakna BPP berkenaan mengandungi ciri-ciri asas berikut:

1) Tidak tertakluk kepada kawalan kerajaan yang wujud pada satu-satu masa atau mana-mana parti politik atau mana-mana badan yang berkepentingan.
2) Bertindak secara adil, saksama dan secara profesional terhadap semua parti politik.

Setelah meneliti dan mengkaji pelbagai bentuk BPP khususnya BPP yang diwujudkan di negara-negara maju dan membangun yang mengamalkan sistem pemerintahan demokrasi, saya dapat mengumpulkan bahan-bahan rujukan untuk kita melihat dan menilai bersama jenis dan perwatakan BPP yang harus diwujudkan di negara kita pada masa kini untuk menjalankan pilihan raya-pilihan raya bebas dan adil.

Tuan-tuan dan Puan-puan,

Subjek yang saya sengaja ketengahkan pada hari ini adalah suatu subjek yang saya kira amat penting untuk dibincangkan secara terbuka oleh semua pihak yang berkepentingan. Saya sedar bahawa subjek ini amat sensitif bagi pihak-pihak tertentu dan ia boleh menimbulkan masalah bagi saya dan organisasi.

Saya memberanikan diri pada hari ini untuk membuka tirai perbincangan bagi persoalan ini oleh kerana saya dapati pada akhir-akhir ini banyak hal atau urusan yang dijalankan oleh Suruhanjaya Pilihan Raya sebagai sebuah BPP telah dipersoalkan khususnya dari sudut kebebasan dan keadilan. Membuka ruang untuk semua pihak berbincang hal ini akan dengan sendirinya membantu mencapai hasrat masyarakat Malaysia amnya untuk menilai semula aspek penting dalam proses memperdalam amalan demokrasi di Malaysia seperti berikut:

1) Menilai tahap kedudukan dan kemampuan Suruhanjaya Pilihan Raya ini dalam konteks kerangka undang-undang yang ada iaitu sama ada mampu untuk menjalankan pilihan raya yang bebas dan adil.
2) Apakah perlu kedudukan Suruhanjaya Pilihan Raya sebagai sebuah BPP dikaji semula dan kerangka undang-undang baru digubal dan bentuk BPP yang berwajah baru diwujudkan untuk mencerminkan kehendak semasa masyarakat Malaysia dan keperluan semasa bagi negara ini untuk memperkuat atau mendalamkan amalan-amalan demokrasi khususnya dalam pengurusan pilihan raya.

Setelah menganalisis pelbagai bentuk organisasi BPP dan setelah melihat prestasi (performance) BPP di pelbagai negeri, saya dapat membuat kesimpulan bahawa untuk sesebuah BPP mencapai matlamat meraih keyakinan semua pihak BPP itu hendaklah mempunyai kriteria-kriteria berikut:

1) Boleh dipercayai dan efektif.
2) Mempunyai sumber kewangan yang mencukupi yang disalurkan menerusi saluran yang betul.
3) Sumber manusia yang menepati keperluan BPP itu. Maksudnya selain daripada dilatih untuk bertindak secara bebas dan adil perlu juga mempunyai kemahiran, ketrampilan diri dan boleh bertindak secara profesional.
4) Bebas dari kawalan kerajaan atau pengaruh-pengaruh luar.
5) Mempunyai kerangka undang-undang yang baik yang mengawal segala pergerakan aktiviti BPP berkenaan untuk menjamin kebebasan dan keadilan.
6) Struktur pentadbiran yang khususnya ditubuhkan oleh kerangka undang-undang seperti penubuhan BPP Pusat, BPP Cawangan dan sebagainya.

Di samping perkara-perkara di atas ada beberapa perkara yang harus juga dikaji dengan teliti bersabit dengan penubuhan BPP ini iaitu:

1) Perlembagaan Persekutuan iaitu hal-hal yang berkaitan dengan pelantikan BPP dan Ahli-Ahli Panel khususnya soalan mengenai siapa yang melantik dan tugas-tugas dan tanggungjawab yang dikhususkan.
2) Kerangka undang-undang yang menentukan badan berkenaan dapat menjalankan tanggungjawabnya tanpa sekatan, gangguan atau dipengaruhi oleh mana-mana pihak. Saya senaraikan kriteria berikut sebagai panduan bagi penubuhan apa yang disebut sebagai sebuah Badan Pengurusan Pilihan Raya yang bebas dan adil. 9 perkara yang akan saya sentuh dan huraikan bolehlah digunakan untuk menilai kedudukan kita dan menentukan sama ada perlu atau tidak kita membuat perubahan yang drastik untuk kebaikan negara dan masyarakat pada amnya. Perkara-perkara berkenaan adalah seperti berikut:

i. Perlembagaan Negara.
Adakah peruntukan yang sedia ada mengenai pilihan raya mencerminkan kehendak electoral democracy yang dikehendaki.
ii. Struktur pentadbiran BPP.
iii. Fungsi BPP.
iv. Kakitangan dan perkhidmatan.
v. Operasi atau perjalanan BPP.
vi. Urusan kewangan.
vii. Kuasa untuk mengawal dan menyelesaikan segala pertelingkahan dan perbalahan.
viii. Kuasa untuk mengadakan undang-undang atau peraturan dan melaksanakan undang-undang atau peraturan itu tanpa sekatan dan ancaman.
ix. Kuasa untuk mempertahankan dan memperkuatkan amalan demokrasi dalam pilihan raya.

Tuan-tuan dan Puan-puan,

Sebelum saya mengulas perkara-perkara yang saya nyatakan tadi, satu perkara yang saya perlu sebut tanpa ragu-ragu di sini ialah bahawa pemilihan dan penubuhan sesebuah badan Pengurusan Pilihan Raya (BPP) adalah sama pentingnya dengan penubuhan sistem pilihan raya itu sendiri. Oleh hal demikian, penubuhan sesebuah BPP tidak harus dilakukan secara sewenang-wenangnya. Jika didapati BPP yang telah ditubuhkan itu dan kerangka undang-undang yang sedia ada tidak membolehkan BPP itu berfungsi dan menyediakan pilihan raya bebas dan adil secara lengkap, atau BPP itu tidak dapat berfungsi sepertimana yang diharapkan disebabkan oleh kepincangan yang dapat diidentifikasikan dengan nyata khususnya yang ada kaitan dengan kerangka undang-undang maka haruslah suatu bentuk kajian semula (review) dilakukan untuk membolehkan semua pihak yang berkepentingan membantu negara menubuhkan sebuah BPP yang sesuai dengan keadaan semasa yang dikirakan boleh mencapai objektif sesuatu pilihan raya demokratik iaitu pilihan raya yang dianggap oleh semua pihak sebagai bebas dan adil.

Saya menarik perhatian para hadirin mengenai kata-kata kunci yang perlu diberi perhatian dalam menentukan penubuhan sesebuah badan pengurusan pilihan raya yang berkuasa, boleh dipercayai (credible) dan bebas. Saya ketengahkan perkara ini semata-mata kerana mengikut panduan antarabangsa mengenai penubuhan BPP ini ialah bahawa sesebuah BPP hendaklah ditubuhkan sebagai badan bebas yang dijamin oleh perlembagaan negara yang berkenaan.

Istilah bebas (independence) dalam konteks pilihan raya demokratik bermakna bahawa BPP yang berkenaan dalam segala hal dan untuk semua tujuan adalah sebuah BPP yang kuat (powerful) boleh dipercayai (credible) dan bebas daripada sebarang pengaruh terutamanya pengaruh parti yang memerintah atau mana-mana badan lain yang berkepentingan, di samping boleh bertindak secara profesional terhadap semua parti politik.

Untuk tujuan itu saya akan menghuraikan kriteria-kriteria yang boleh dijadikan panduan bagi penubuhan sesebuah BPP.

1) Status BPP Dari Sudut Perlembagaan Negara

Peruntukan perlembagaan Negara mengenai penubuhan sesebuah BPP dan pelantikan ahli-ahli panelnya, termasuk komposisi BPP itu, hendaklah jelas dan nyata. Peruntukan perlembagaan negara juga harus secara telus menjamin kebebasan BPP berkenaan dari sebarang bentuk pencabulan. Mekanisme yang menentukan penubuhan BPP dan pelantikan pengerusi dan ahli-ahli panel lain hendaklah dinyatakan dengan jelas dalam perlembagaan negara untuk tidak menimbulkan sebarang bentuk keraguan tentang kebebasan dan kesaksamaannya..

Dalam hal ini, ciri-ciri yang relevan bagi mengawal penubuhan dan pelantikan antara lain adalah seperti berikut:

a) Klausa yang berkenaan hendaklah mengelakkan daripada memberi parti pemerintah kuasa yang mutlak dalam proses pemilihan dan pelantikan.
b) Dalam membuat pelantikan negara harus menentukan kriteria dan juga formula yang diterima oleh semua pihak bagi menjamin pelantikan itu dianggap adil dan tidak menimbulkan sebarang bentuk keraguan.
c) Keperluan diwujudkan bentuk perlindungan selaku safeguard seperti sebuah jurisdiction (kuasa kehakiman) yang memberikan kekebalan fungsi (functional immunity) bagi ahli-ahli panel BPP yang ditubuhkan untuk membolehkan mereka menjalankan tanggungjawab mereka secara cekap, tanpa takut dan ragu.

Dalam hal ini, izinkan saya melebarkan sedikit keterangan untuk mengelakkan timbulnya salah pengertian terhadap apa yang saya telah nyatakan.

Perlu saya tegaskan bahawa dalam hal BPP ini terdapat perbezaan yang jelas dalam cara penubuhan dan pelantikan antara satu negara dengan satu negara yang lain.

Kuasa yang diberikan oleh undang-undang kepada BPP juga berbeza, lebih bergantung kepada keadaan-keadaan sejarah, politik, sosial dan keadaan geografi dan demografi yang wujud pada satu masa yang semestinya mempengaruhi tahap kebebasan dan status kredibiliti BPP yang berkenaan. Misalnya Perlembagaan Malaysia memperuntukkan kuasa kepada Yang di-Pertuan Agong melantik sebuah BPP (dalam bentuk suruhanjaya) yang dikehendaki pada sebarang masa mendapat kepercayaan awam. Saya kira pada masa penubuhan itu dilakukan, dan untuk beberapa tahun berikutnya kerangka undang-undang yang diwujudkan amat sesuai dengan keadaan social order yang saya maksudkan tadi. Kerangka undang-undang yang sama masih wujud dan dipakai sehingga ke hari ini, walaupun keadaan social order telah berubah dengan banyak dan amat ketara perbezaannya dalam semua aspek. Jelas dan nyata kerangka undang-undang yang pada satu ketika dulu amat sesuai dengan keadaan social order pada ketika itu tidak lagi memberikan ruang yang sesuai kepada Suruhanjaya Pilihan Raya (SPR) untuk menjamin keadilan terus wujud bagi semua pihak. SPR sentiasa terdedah kepada kritikan kerana kononnya ia gagal melaksanakan kuasa-kuasa tertentu yang pada hakikatnya tidak wujud dalam undang-undang pilihan raya di Malaysia. Kuasa-kuasa yang tidak wujud dan menjadi punca kelemahan SPR ialah:

i. Kuasa untuk menentukan penubuhan parti politik, dan menjamin kebebasan mengambil bahagian bila-bila masa dalam pilihan raya.
ii. Kuasa untuk mengawal semua keadaan pada musim kempen.
iii. Kuasa untuk mengatur keadilan dan kebebasan melapor bagi semua media cetak dan elektronik.
iv. Kuasa untuk mengawal dan menghukum pihak yang menyalahgunakan kemudahan awam untuk berkempen.
v. Kuasa untuk menentukan keadilan dalam hal-hal berkaitan dengan party funding.
vi. Kuasa untuk mengawal dan mencegah rasuah dan aktiviti beli undi dalam musim pilihan raya.

2) Struktur Pentadbiran

Struktur pentadbiran memerlukan suatu kerangka undang-undang yang baik yang menentukan bahawa BPP berkenaan ditadbir dengan kemas dan teratur di samping segala bentuk kekuasaan (authority) wujud di semua peringkat. Misalnya jika wujud cawangan BPP di peringkat Negeri atau Daerah kuasa-kuasanya dan kawalan pihak pusat harus jelas dan sempurna.

3) Fungsi BPP

Mengikut apa yang ideal sesebuah BPP tidak seharusnya semata-mata berfungsi bagi menjalankan pilihan raya. Ia harus juga secara praktikal menentukan peraturan bagi gerakan pendaftaran pemilih dan penyediaan daftar pemilih yang sesuai dan bersih untuk sesuatu pilihan raya. BPP berkenaan mungkin diperlukan oleh perlembagaan untuk menentukan dan menjalankan persempadanan semula bahagian-bahagian pilihan raya. Undang-undang khususnya mengenai perkara ini hendaklah ditentukan dengan nyata untuk mengelakkan daripada berlakunya manipulasi kepada kawasan-kawasan pilihanraya dan kesempatan kepada parti yang memerintah untuk mendapat faedah daripada aktiviti berkenaan. Misalnya kalau menjadi fungsi BPP berkenaan untuk menentukan sempadan-sempadan bahagian pilihan raya, maka haruslah menjadi fungsi satu badan bebas lain untuk menyelesaikan pertelingkahan, rungutan, ketidakpuasan dan keluhan berkaitan dengan urusan persempadanan berkenaan.

4) Kakitangan dan Perkhidmatan.

Kebebasan BPP yang ditubuhkan akan lebih terjamin sekiranya BPP berkenaan mempunyai kuasa untuk mengawal sepenuhnya pemilihan, lantikan dan penamatan jawatan pegawai-pegawai dan kakitangan (pegawai dan kakitangan urus setia atau apa jua bentuk organisasi sokongan yang dibenarkan oleh undang-undang). Sebuah BPP sepatutnya berada dalam suatu kedudukan untuk benar-benar dapat menentukan bahawa kakitangan sokongan di semua peringkat adalah cekap dan profesional dan memahami sepenuhnya tanggungjawab BPP yang menggajinya untuk mencapai hasrat menjalankan pilihan raya secara bebas dan adil.

5) Operasi atau Penjalanan BPP

Kerangka undang-undang yang disediakan hendaklah memenuhi objektif utama BPP untuk menjayakan sesuatu pilihan raya yang bebas dan adil. Kerangka undang-undang mesti memperkasakan BPP berkenaan sehingga kepada tahap yang tertinggi di mana ia dapat menjalankan fungsi-fungsinya bagi sesuatu pilihan raya secara bebas, adil dan telus.

6) Urusan Kewangan

Bagaimana dan dari mana BPP yang berkenaan mendapat sumber kewangannya akan juga mencerminkan keadaan status BPP itu. Mengikut amalan antarabangsa dipercayai bahawa sesebuah BPP itu akan lebih kelihatan bebas kalau peruntukan kewangan BPP berkenaan diluluskan khas oleh parlimen.

7) Kuasa Untuk Mengawal Adjudicate dan Menyelesaikan Pertelingkahan dan Perbalahan.

Selain proses undang-undang berkaitan dengan petisyen pilihan raya BPP yang berkenaan hendaklah diberi kuasa untuk menyelesaikan pertelingkahan atau perselisihan-perselisihan kecil yang timbul dalam musim pilihan raya. Kerangka undang-undang hendaklah mengandungi peruntukan untuk membentuk mekanisme untuk memproses, menghakim (adjudicate) dan menyelesaikan complain-complain dalam jangkamasa yang singkat dan sesuai di mana masalah yang timbul pada masa pilihan raya memerlukan penyelesaian segera dan adil oleh BPP berkenaan. Kuasanya untuk menyelesaikan pertelingkahan dan perselisihan kecil akan mempertingkat intergriti pilihan raya dan membantu meningkatkan imej BPP berkenaan.

8) Kuasa Untuk Menyediakan dan Menguatkuasakan Undang-Undang dan Peraturan-Peraturan Pilihan Raya

Kuasa seumpama ini jika diberikan akan memperkuat kebebasan BPP itu. Misalnya kuasa untuk mewujudkan segera undang-undang dan menguatkuasakan peraturan-peraturan yang mudah akan membolehkan BPP itu untuk serta-merta menangani kelemahan-kelemahan dalam undang-undang khususnya yang ada kaitan dengan kuasa-kuasa menyelesaikan masalah dan ketidakpuasan yang timbul semasa pilihan raya dari pelbagai pihak.

9) Kuasa Untuk Memperkuat Amalan-Amalan Demokrasi Dalam Pilihan Raya.

Kuasa untuk mengadakan consultation komunikasi dan kerjasama secara berkala antara BPP, parti-parti politik dan pelbagai institusi masyarakat dan media hendaklah diberikan kepada BPP. Kredibiliti atau intergriti sesuatu proses pilihan raya dan keadilan yang hendak diwujudkan oleh BPP adalah pada amnya bergantung kepada pendapat- pendapat pihak-pihak yang berkepentingan seperti parti-parti politik, pihak kerajaaan, pertubuhan-pertubuhan awam dan media di samping, secara keseluruhannya, semua pengundi yang mengambil bahagian. Wujud kesedaran di kalangan semua pihak betapa perlunya kebebasan untuk melayani semua pihak secara saksama harus dijadikan sebagai isu yang amat relevan dalam menentukan penubuhan sistem dan proses pilihan raya termasuk penjalanan badan pengurusan pilihan raya itu sendiri.

Berasaskan kepada kriteria-kriteria yang saya nyatakan sebentar tadi, saya ingin menjemput tuan-tuan untuk menjenguk barang sejenak dan mengkaji betapa penubuhan Suruhanjaya Pilihan Raya Malaysia sebagai badan yang bertanggungjawab untuk menjalankan pilihan raya ini menepati sedikit sebanyak kriteria-kriteria yang berkenaan dan jika mendapati terdapat kekurangan-kekurangan yang jelas, mungkin masanya dikirakan telah tiba untuk kita semua memohon agar kajian semula dilakukan terhadap kerangka undang-undang yang merangkumi urusan pilihan raya ini, termasuk perlembagaan persekutuan, undang-undang pilihan raya yang wujud dan undang-undang lain yang terpakai dalam musim pilihan raya. Setelah 50 tahun mengharungi proses demokrasi dan setelah negara mengalami arus pembangunan dan permodenan yang pesat mungkin juga perlu difikirkan tentang kehendak awam bagi membangunkan, memperdalam dan memperteguh amalan-amalan demokrasi dalam pilihan raya di Malaysia, sesuai dengan keadaan social order yang wujud pada masa kini.

Pada masa yang sama saya kira BPP (SPR) yang wujud harus juga dikaji kedudukan dan keberkesanannya dan jika perlu diletakkan pada kedudukan yang lebih teguh atau lebih kuat untuk menjalankan pilihan raya sehingga boleh secara yakin ianya digolongkan sebagai badan bebas dan adil.

Saya amat sedar bahawa suruhanjaya ini sentiasa diberi perhatian oleh semua pihak khususnya oleh pihak-pihak yang berkepentingan dalam urusan pilihan raya. Saya juga menyedari hakikat bahawa berlandaskan kepada kerangka undang-undang yang wujud pada ketika ini banyak kekurangan yang terdapat padanya sebagai sebuah BPP untuk menentukan ianya dapat secara yakin menjalankan pilihan raya yang bebas dan adil. Sesuai dengan kehendak Perlembagaan Negara SPR perlu terus mendapat kepercayaan semua pihak, baik pengundi mahu pun parti-parti politik, badan berkanun, pertubuhan–pertubuhan awam dan seterusnya seluruh rakyat Malaysia.

TAN SRI DATO’ SERI HJ. AB. RASHID BIN AB. RAHMAN
PENGERUSI
SURUHAJAYA PILIHAN RAYA MALAYSIA
PUTRAJAYA

8 JANUARI 2007